Jedním ze zásadních úkolů Národní rozpočtové rady (dále též „NRR“ nebo „Rada“) dle zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů, (Zákon) je pravidelné každoroční vypracování Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí (Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti) a v souladu s ustanovením § 21 Zákona její předložení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky k projednání.
Stejně jako v minulých Zprávách o dlouhodobé udržitelnosti, i v té letošní NRR vyhodnocuje situaci českých veřejných financí především ze střednědobého a dlouhodobého hlediska. V prvním případě je zásadním hodnotícím ukazatelem aktuální a očekávaná výše strukturálního salda, ve druhém pak projektovaný vývoj veřejného dluhu v horizontu padesáti let, který modelově přibližuje rozsah dlouhodobé fiskální nerovnováhy.
V loňské Zprávě o dlouhodobé udržitelnosti NRR konstatovala, že v roce 2023 se veřejné finance ocitly na pomyslné křižovatce mezi dlouhodobou neudržitelností a návratem k uměřenějšímu fiskálnímu hospodaření, jež bylo pro Česko typické do příchodu pandemie COVID-19. Zároveň bylo konstatováno, že v průběhu roku 2024 bylo možné spatřit první náznaky postupného zlepšování fiskální nerovnováhy. V okamžiku vydání této Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti (říjen 2025) je již možné s odstupem dalšího roku potvrdit, že předloňské náznaky se přetavily ve znatelný nástup k udržitelnějším veřejným financím. To lze demonstrovat faktem, že v roce 2024 celkový schodek veřejných financí dosáhl hodnoty blízko 2 % hrubého domácího produktu (HDP) a v letošním roce očekáváme obdobnou výši tohoto poměru. To jsou zdaleka nejlepší výsledky hospodaření od roku 2019 a taktéž nejnižší schodky při bezprostředním srovnání se všemi sousedními zeměmi České republiky.
Avšak stejně jako loni i letos je nutné zdůraznit, že nutným předpokladem pro pokračování nastoleného příznivého trendu je zachování změn, které byly připraveny a schváleny v roce 2023 a uvedeny v život v roce 2024, a nezhoršování fiskální trajektorie novými nevhodnými příjmovými či výdajovými opatřeními. A nejen to – s výhledem na nejbližší roky je již nyní jasné, že pro dodržení národních fiskálních pravidel bude nutné, aby jakákoli vláda vzešlá z letošních voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR představila nejpozději v návrhu státního rozpočtu na rok 2027 další konsolidační opatření, jež české veřejné finance definitivně vrátí na dlouhodobě udržitelnou dráhu. Tu česká legislativa definuje jako strukturální deficit veřejných financí maximálně na úrovni 1 % HDP a podle dnes platného znění Zákona se na tuto úroveň má Česká republika vrátit nejpozději v roce 2028. NRR si je již v této chvíli poměrně silně jista, že bez nových konsolidačních opatření nebude Česká republika schopna již v roce 2027 národní fiskální pravidla plnit.
Nebude to v žádném případě snadný úkol. Přestože se celkový stav veřejných financí v posledních letech zlepšil, strukturální složku deficitu veřejných financí se podařilo zlepšit méně zřetelně. A to z úrovně přes 3 % HDP v časech pandemie COVID-19 na necelá 2 % HDP. Jinými slovy, konsolidační úsilí vlády mezi lety 2021–2025 bylo sice viditelné, ovšem zůstalo za očekáváními, a i jejími vlastními předsevzetími. NRR tedy stále nemůže považovat, jak již bylo vysvětleno výše, z hlediska Zákona hodnotu strukturálního salda veřejných financí za takovou, která by definovala veřejné rozpočty jako stabilní a zdravé zejména ze střednědobého pohledu.
Mnohem většího pokroku bylo dosaženo z dlouhodobého hlediska. Zde NRR velmi pozitivně vnímá změny, které byly provedeny v nastavení parametrů důchodového systému, pro něž se vžila označení „malá důchodová reforma“ a „velká důchodová reforma“. V rámci „malé důchodové reformy“ došlo zejména ke zpřísnění podmínek pro přiznávání předčasných důchodů a zpomalení valorizace penzí podle reálných mezd (příspěvek růstu reálných mezd se snížil z jedné poloviny na jednu třetinu, jako tomu ostatně bylo do roku 2017). „Velká důchodová reforma“ pak přinesla postupné navyšování věku odchodu do starobní penze (byť se zastropováním na 67 letech) nebo snížení náhradových poměrů u nově přiznaných důchodů. Celkový dopad všech opatření „velké důchodové reformy“ představuje odhadované zlepšení negativního salda penzijního systému o cca 2 procentní body ve vztahu k HDP v nejhorších časech, tedy na přelomu 50. a 60. let. Tato reforma v roce 2024 úspěšně prošla i posouzením u Ústavního soudu ČR. Pokud by došlo k anulování všech reformních opatření z minulých let, dosahoval by schodek penzijního systému v uvedeném období téměř 4 % HDP, zatímco součet obou reforem bude dle aktuální projekce NRR znamenat snížení tohoto deficitu k hranici 1,5 % HDP (více viz podkapitolu 3.1).
Díky uvedeným popsaným změnám v penzijním systému, doprovázeným změnami demografické projekce ze strany Českého statistického úřadu (ČSÚ), viz kapitola 2, pak v součtu letošní Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti v porovnání s tou předchozí vyznívá z hlediska hodnocení udržitelnosti veřejných financí výrazně optimističtěji. Dluh na konci projekce se v základním scénáři snížil z 217 % HDP na 178 % HDP. Okamžik nárazu na tzv. dluhovou brzdu (poměr veřejného dluhu k HDP na úrovni 55 %) se oproti loňské Zprávě o dlouhodobé udržitelnosti posunul jen nepatrně, a to z loni projektovaného roku 2038 na aktuálně projektovaný rok 2037, a to dominantně v důsledku očekávaných vyšších nákladů na obranu, které v základním scénáři projekce NRR rostou do roku 2030 až na 3 % HDP.
Demografické faktory se však nebudou projevovat pouze v prohlubující se nerovnováze penzijního systému. Stárnoucí populace bude rovněž vyžadovat zvýšené výdaje na zdravotní péči. Podle aktuální projekce by veřejné výdaje na zdravotnictví měly v horizontu padesáti let vzrůst ze současných 6,4 % HDP na 7,7 % HDP. V této souvislosti je třeba připomenout, že NRR opakovaně upozorňuje na zhoršující se saldo hospodaření systému zdravotního pojištění, který se postupně od roku 2023 dostává do deficitu i přes nově kodifikovanou automatickou valorizaci plateb za státní pojištěnce, která poprvé začala platit právě v loňském roce.
Rovnováhu veřejných financí v příštích letech ovlivní také dva „nové“ druhy výdajů. První z nich jsou již zmíněné výdaje na obranu, které se aktuálně pohybují na úrovni 2 % HDP. V rámci Severoatlantické aliance ovšem došlo ke shodě na nutnosti jejich zvyšování, a to až na 5 % HDP. Navyšování obranných výdajů bude také znamenat navyšování rozpočtových schodků, jelikož na politické úrovni nedošlo k rozhodnutí o snížení výdajů jiných, nebo navýšení daňové zátěže za účelem financování obrany. Tento fakt se také přetavil do úpravy národních fiskálních pravidel v podobě stanovení výjimky, podle které se obranné výdaje převyšující 2 % HDP nebudou nově započítávat do výdajových rámců vládního sektoru. O dopadech zvýšených obranných výdajů na deficit a dluh sektoru veřejných institucí je pojednáno v podkapitole 5.3.
Druhým typem nového výdaje je financování výstavby jaderných bloků v Dukovanech. V tomto případě je situace poněkud specifická. Stát totiž poskytne entitě EDU II půjčku, z níž bude stavba nových reaktorů průběžně financována. Jakmile dojde ke zprovoznění jaderných zařízení a prodeji elektřiny z nich vyrobené, začne společnost EDU II půjčku státu splácet, a to včetně úroků. Zatímco poskytnutí půjčky státem se promítne do hotovostního salda veřejných rozpočtů, takzvané maastrichtské saldo ovlivněno nebude. Naproti tomu veřejný dluh se během poskytování půjčky z tohoto titulu zvýší. Avšak v letech 2037 až 2066, kdy se předpokládá její splácení, bude mít tato operace na dluh opačný efekt. Na konci celého padesátiletého horizontu tak dluh sektoru veřejných institucí nebude (pokud projekt poběží dle stávajícího harmonogramu) výstavbou nových jaderných bloků v Dukovanech ovlivněn (viz podkapitolu 5.5).
V souvislosti s rokem 2024 je třeba také zmínit úpravy fiskálních pravidel Evropské unie (EU). Jejich nová podoba byla sice schválena v první půli roku 2024, jak jsme avizovali v loňské Zprávě o dlouhodobé udržitelnosti, avšak členské státy EU se už stihly shodnout na jejich částečném uvolnění. A to opět kvůli nutnosti zvýšit svou obranyschopnost a zároveň díky neochotě vzdát se alespoň po omezenou dobu jiných priorit. Výsledkem tedy sice je existence nových fiskálních pravidel, avšak EU se zároveň ocitá v situaci, kdy pravidla jsou oproti minulosti méně srozumitelná a predikovatelná, v průměru jsou pro vlády členských zemí spíše méně svazující než pravidla předchozí, a zároveň hned v počátku jejich platnosti dochází k jejich ad hoc rozvolňování či k jejich jen částečné aplikaci. A to v situaci, kdy i řada významných zemí EU se již mnoho let potácí ve stavu zjevného předlužení a vyčerpané fiskální kapacity. Zároveň dochází k velkému fiskálnímu obratu v Německu, tedy největší ekonomice EU. Výrazné rozvolnění německé dluhové brzdy hrozí rychlým překmitem z polohy velmi střídmé fiskální politiky do polohy extrémně uvolněné, a Německo tak přestává být poslední a největší pojistkou proti předlužování v rámci celého klubu zemí eurozóny a EU.
NRR proto nejen nadále považuje péči o stabilitu veřejných financí Česka a úsilí o vymáhání fiskálních pravidel za své základní poslání, ale uvědomuje si v letošním roce i něco navíc: Příští léta mohou z hlediska těchto jejich zákonných úkolů přinášet výzvy ještě významnější než často turbulentní roky minulé.