Vše o veřejných financích

Fiskální vs. rozpočtová politika

Zpravidla bývají pojmy fiskální a rozpočtová politika zaměňovány a vnímány jako synonyma. Rozpočtovou politiku lze nicméně chápat jako procesy, které se odehrávají v rámci rozpočtové soustavy (soustavy veřejných rozpočtů) a jejím cílem je získání dostatečných příjmů pro realizaci veřejných výdajů. Oproti tomu fiskální politika se zaměřuje na nastolení ekonomické rovnováhy (tzn. k ekonomické stabilizaci) a na podporu ekonomického růstu, k čemuž používá stejné nástroje jako rozpočtová politika, tj. nastavení a změnu veřejných příjmů a výdajů. Z tohoto důvodu lze rozpočtovou politiku chápat jako podmnožinu fiskální politiky. Zásadní rozdíl tkví v hlavních cílech, kdy rozpočtová politika realizuje alokační a redistribuční cíle a fiskální politika se zaměřuje na cíle stabilizační a stimulační v rámci ekonomického růstu.

Obecně se fiskální politika rozlišuje na expanzivní a restriktivní. Expanzivní fiskální politikou jsou myšlena taková opatření vlády, jejichž cílem je podpoření ekonomiky. Typicky se jedná o opatření podporující ekonomickou aktivitu – např. snížení daní nebo zvýšení veřejných výdajů. Restriktivní fiskální politika naopak tlumí ekonomickou aktivitu a přistupuje se k ní zpravidla v případech, kdy je ekonomika „přehřátá“. Přehřátou ekonomikou se rozumí rychle rostoucí ekonomika, kdy vysoká poptávka vede k využití výrobních kapacit nad optimální úrovní, což se projevuje zpravidla rostoucí mírou inflace.

Veřejné rozpočty

Soustava veřejných rozpočtů obsahuje vedle státního rozpočtu také rozpočty územních samospráv (kraje, obce), zdravotních pojišťoven, veřejných vysokých škol, mimorozpočtových fondů, příspěvkových organizací a dalších veřejných institucí, které nepůsobí na konkurenčním trhu. Jejich prostřednictvím vykonávají tyto instituce veřejné politiky v řadě oblastí (obrana, školství, sociální atd.).

Zásadní roli v soustavě veřejných rozpočtů a v rozpočtové politice obecně hraje Ministerstvo financí. Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy, který má na starosti státní rozpočet a věci s ním spojené – tzn. i státní závěrečný účet, státní pokladnu České republiky a rozpočtový proces, ale také monitoruje hospodaření územních samosprávních celků a zdravotních pojišťoven. Proto představuje Ministerstvo financí jednoho z aktérů při tvorbě rozpočtové politiky.

Vymezení sektoru vládních institucí

Sektor vládních institucí (jinak označovaný dle národního účetnictví také jako S.13) je jedním z pěti rezidentských sektorů, které tvoří národní hospodářství (těmi ostatními jsou: nefinanční podniky, finanční podniky, domácnosti a neziskové instituce sloužící domácnostem). Do tohoto sektoru patří tzv. subsektor ústředních vládních institucí, kam řadíme jednotky s celostátní působností (např. ministerstva, armádu, veřejné vysoké školy, fakultní nemocnice nebo i Českou televizi). Dále sektor vládních institucí zahrnuje subsektor místních vládních institucí, kde nalezneme jednotky s lokální působností (např. krajské a obecní úřady, regionální školství a dobrovolné svazky obcí), a subsektor fondů sociálního zabezpečení, do něhož spadají zdravotní pojišťovny a jednotky poskytující služby zdravotním pojišťovnám. Sektor vládních institucí se často také nepřesně označuje jako veřejná sféra nebo také erár.

Schodek/přebytek veřejných rozpočtů (sektoru vládních institucí)

Pokud jsou výdaje veřejných rozpočtů za sledované období (zpravidla jeden kalendářní rok) vyšší než jejich příjmy, vzniká rozpočtový schodek – jinak zvaný též deficit, v opačném případě vzniká přebytek. Aby sektor vládních institucí pokryl schodkové hospodaření, musí se zpravidla ještě více zadlužit.

Pro přesnější vyjádření toho, jak vládní instituce hospodaří, je vhodné kromě absolutní výše schodku sledovat také poměr schodku vůči hrubému domácímu produktu (HDP). To umožňuje provádět porovnávání vývoje hospodaření jak v čase, tak i mezi jednotlivými zeměmi.

Státní rozpočet

Státní rozpočet představuje největší z veřejných rozpočtů. Jeho hlavní parametry jsou každoročně schvalovány na návrh vlády Poslaneckou sněmovnou jako speciální zákon. Ve své podstatě se jedná o plán hospodaření státu na jeden rok. Největšími příjmovými položkami českého státního rozpočtu jsou pojistné na sociální zabezpečení a daně, největšími výdajovými pak sociální dávky, především důchody.

Státní rozpočet: rozpočtový proces

Rozpočtový proces probíhá v několika etapách, a to od sestavení a schválení rozpočtu přes jeho plnění a kontrolu až po sestavení a schválení závěrečného účtu a jeho kontrolu.

Zdroj: UNRR

Schodek/přebytek státního rozpočtu

Pokud jsou výdaje státního rozpočtu za sledované období (zpravidla jeden kalendářní rok) vyšší než jeho příjmy, vzniká rozpočtový schodek – jinak zvaný též deficit, v opačném případě vzniká přebytek. Aby stát pokryl schodkové hospodaření, musí se zpravidla ještě více zadlužit.

Obsluha dluhu

Jednotlivé státy si nejčastěji zajišťují chybějící peníze vydáváním dluhopisů, které je třeba investorům splácet i s úroky. Právě úroky a další poplatky spojené se zadlužením dohromady tvoří náklady na takzvanou obsluhu dluhu. Vliv na výši nákladů na obsluhu státního dluhu má jak samotná výše dluhu, tak úrokové sazby placené ze státního dluhu. Obsluha dluhu představuje základní mandatorní výdaj státního rozpočtu, který má přednost před ostatními výdaji státního rozpočtu. Z tohoto důvodu může vysoká míra zadlužení a z ní plynoucí náklady na obsluhu dluhu značně zatížit veřejné rozpočty a zmenšit fiskální prostor pro ostatní výdaje. Jedná se zároveň o prostředky, které mohly být efektivněji využity na jiné priority (např. na budování infrastruktury).

V České republice byla pravidla o rozpočtové odpovědnosti dvakrát novelizována v roce 2020, čemuž se věnuje např. i Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí z roku 2022 (box 2.1). Třetí novela zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti proběhla v rámci tzv. konsolidačního balíčku v roce 2023. Detaily o této novele poskytuje např. kapitola 4.1 ve Výroční zprávě za rok 2023.

Dluhová brzda
Pokud dluh sektoru veřejných institucí dosáhne 55 % nominálního hrubého domácího produktu, aktivují se na základě zákona 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, opatření vedoucí k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí. Vláda například na základě takzvané dluhové brzdy schválí a předloží Poslanecké sněmovně návrh a střednědobý výhled státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, které vedou k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí, rovněž předloží Poslanecké sněmovně návrhy vyrovnaných rozpočtů zdravotních pojišťoven. Územní samosprávné celky kromě toho schválí svůj rozpočet na následující rok jako vyrovnaný nebo přebytkový. Ostatní veřejné instituce nesmí po období, v němž výše dluhu činí nejméně 55 % hrubého domácího produktu, zřizovat nové závazky ze smluv, s výjimkou závazků týkajících se projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie nebo závazků nezbytných k plnění rozhodnutí soudu nebo orgánu státní moci, vedoucí k navýšení dluhu sektoru veřejných institucí na dobu delší než jeden kalendářní rok. Z výše uvedených pravidel existují výjimky například pro případ, že dojde k výraznému zhoršení ekonomického vývoje po dobu dvou let, nebo pro případ nouze či válečného stavu. Výklad dluhové brzdy dle zákona č. 23/2017 Sb. nabízí Výroční zpráva za rok 2023 v kapitole 3.4.

Výdajové pravidlo (maximální výše strukturálního deficitu)
Odvození celkových výdajů sektoru vládních institucí vychází z predikce příjmů sektoru vládních institucí upravených o vliv hospodářského cyklu a vliv jednorázových a přechodných opatření. K takto upraveným příjmům se připočte limit strukturálního salda pro konkrétní rok (stanovený zákonem o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Takto se získají celkové výdaje sektoru vládních institucí. (Dále zákon umožňuje tyto úpravy: snížení výdajů vlivem tzv. nápravné složky a navýšení výdajů v případech stanovených zákonem – např. živelní pohromy apod. Blíže k tomuto ustanovení § 10 odst. 3 a 4 zákona.)

Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti tedy připouští, aby celkové výdaje sektoru vládních institucí byly vyšší než jeho celkové příjmy, tj. rozdíl mezi příjmy a výdaji (upravenými dle zákona) může být záporný. Tento rozdíl má podobu specificky upraveného salda, tzv. strukturálního salda. Pro rok 2024 je limit tohoto strukturálního salda stanoven na –2,75 % HDP. Do roku 2027 je limit každoročně zpřísňován o 0,5 % HDP, tj. v roce 2027 dosahuje limit hodnoty –1,25 % HDP. Od roku 2028 by dle zákona měl limit být –1,0 % HDP.

Pravidlo hospodaření územních samosprávních celků (ÚSC)
Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti stanovuje hranici výše dluhu územního samosprávného celku k rozvahovému dni na úrovni 60 % průměru příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. V případě překročení této hranice je ÚSC povinen v následujícím kalendářním roce snížit dluh nejméně o 5 % rozdílu mezi výší dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Pokud ÚSC nesplní tuto podmínku, rozhodne Ministerstvo financí ČR v následujícím kalendářním roce o pozastavení převodu podílu na výnosu daní vyplývajícího ze zákona o rozpočtovém určení daní (RUD).

Evropská fiskální pravidla

Česká republika jako člen Evropské unie (EU) podléhá nejen národním fiskálním pravidlům, ale také systému fiskálních pravidel EU. Fiskální pravidla EU nenahrazují národní fiskální pravidla, ale měla by se navzájem doplňovat. Základním stavebním kamenem evropských fiskálních pravidel jsou tzv. národní střednědobé fiskálně-strukturální plány, které vypracovávají členské země na období 4 nebo 5 let a jsou posléze schváleny Evropskou komisí a Radou. Tyto plány by měly propojovat fiskální politiku, strukturální reformy a investice. Evropským fiskálním pravidlům se věnuje také Box 2 ve Zprávě o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti za rok 2023.

Národní střednědobý fiskálně-strukturální plán a dráha čistých výdajů

Členské země předkládají Radě a Evropské komisi ke schválení tzv. národní střednědobý fiskálně-strukturální plán s dráhou čistých výdajů. Tento plán by měl mimo jiné zajistit, že projektovaný dluh sektoru vládních institucí je na věrohodné klesající trajektorii nebo je na obezřetnostní úrovni pod hranicí 60 % HDP ve střednědobém horizontu a že deficit je pod hranicí 3 % HDP a zůstane pod touto hranicí ve střednědobém horizontu bez dalších rozpočtových opatření. Jediným sledovaným ukazatelem jsou čisté výdaje (výdaje očištěné o úrokové výdeje, diskreční příjmová opatření a další rozpočtové proměnné mimo kontrolu vlády), které by členský stát měl plnit tak, jak byla ustanovena dráha čistých výdajů v Komisí a Radou schváleném plánu. Pro plnění pravidel jsou totiž zásadní odchylky od této trajektorie, které jsou zaznamenávané na kontrolním účtu daného členského státu.

Dluhové pravidlo

Dluhové pravidlo stanovuje maximální výši dluhu sektoru vládních institucí na úrovni 60 % HDP. Pro země s vyšším dluhem se při vypracování střednědobého fiskálně-strukturálního plánu zároveň uplatňuje tzv. ochranné opatření pro udržitelnost dluhu.

Pokud země překračuje referenčního hodnotu dluhu (60 % HDP), ale dostatečně snižuje poměr dluhu k HDP – tedy dodržuje schválenou dráhu čistých výdajů, považuje se pravidlo za splněné.

Deficitní pravidlo

Dle tohoto pravidla musí celkový rozpočtový deficit sektoru vládních institucí být nižší nebo roven 3 % HDP. V případě, že země má vyšší deficit, musí její střednědobý fiskálně-strukturální plán být v souladu s tzv. ochranným opatřením pro odolnost schodku.

Pokud je tříprocentní hranice překročena, ale toto překročení je pouze výjimečné a dočasné a poměr schodku k HDP zůstává blízko k referenční hodnotě 3 %, považuje se pravidlo za splněné.

Ochranné opatření pro udržitelnost dluhu

Tato záruka nastavuje minimální požadavek pro snížení dluhu, na němž je postaven střednědobý fiskálně-strukturální plán a dráha čistých výdajů. Země s dluhem nad 90 % HDP by měly svůj dluh snižovat v průměru minimálně o 1 p. b. HDP ročně a země s dluhem nad 60 % HDP v průměru minimálně o 0,5 p. b. HDP ročně.

Ochranné opatření pro odolnost schodku

Střednědobý fiskálně-strukturální plán (resp. dráha čistých výdajů) členských států, které mají deficit vyšší než 3 % HDP, měl zabezpečit, že fiskální přizpůsobení pokračuje do té doby, dokud strukturální deficit není na úrovni 1,5 % HDP. Toto opatření by mělo zajistit vytvoření fiskálních rezerv pro případ nepříznivých okolností a šoků.

Zprávy a projekce NRR

Národní rozpočtová rada každý rok zpracovává a vydává Zprávu o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a Zprávu o plnění rozpočtové odpovědnosti. Vypracování těchto zpráv a jejich předložení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky je jednou ze základních povinností, které NRR ukládá zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (č. 23/2017 Sb.).

Hlavními cíli Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti je zhodnocení střednědobého hlediska veřejných financí, kde je klíčovým ukazatelem strukturální saldo, a zhodnocení, jakým způsobem by se v horizontu následujících 50 let pravděpodobně vyvíjely veřejné finance, pokud by bylo zachováno stávající nastavení příjmových a výdajových politik. Závěry Zprávy zároveň poukazují na to, které faktory přispívají k udržitelnosti veřejných financí pozitivně a které naopak negativně. Ze Zprávy je tak možné nejen vyčíst, ve kterých oblastech se skrývají největší rizika pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, ale také získat přehled o tom, do jaké míry jsou tato rizika významná. Projekce v horizontu 50 let je samozřejmě zatížena značnou mírou nejistot, nicméně jejím účelem není přesně předpovědět, jak se věci budou ve skutečnosti vyvíjet, nýbrž identifikovat možné strukturální nerovnováhy veřejných financí.

Zpráva o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti obsahuje hodnocení dodržování fiskálních pravidel za předchozí kalendářní rok. Pravidla rozpočtové odpovědnosti definuje zákon č. 23/2017 Sb. Ačkoliv Zpráva posuzuje skutečnosti vztahující se k danému roku, bere rovněž v potaz i období před tímto rokem. Zpravidla se Zpráva věnuje také očekávanému vývoji v následujících letech na základě schválených základních parametrů státního rozpočtu a rozpočtové strategie.